Sobreendeudamiento de entidades federativas en México en contextos de gobiernos divididos y unificados (2000-2018)

Abstract

El presente trabajo tiene como propósito analizar la relación que tiene el tipo mayoría en los congresos estatales con el nivel de endeudamiento de los gobiernos subnacionales en México en el periodo 2000-2018. Se parte de la premisa de que el apoyo de los diputados locales es clave para el funcionamiento financiero de un gobierno estatal. También se asume que los gobernadores tienen una influencia significativa en diferentes dimensiones de la actividad legislativa de su respectiva entidad federativa, pero en particular, en la contratación de la deuda estatal. Por ello es importante investigar cuáles son los factores que hacen posible o impiden que los congresos ejerzan su labor de contrapeso y control del Ejecutivo. La pregunta de investigación que guía este trabajo es: ¿Cuál es la relación entre el grado de endeudamiento de una entidad federativa y la presencia de gobiernos unificados o divididos? Esta pregunta parte de la premisa de que en la actualidad las entidades federativas atraviesan una etapa de manejo irregular en sus finanzas, particularmente en el tema del endeudamiento. Las cifras de deuda de los estados cada año es mayor y existen casos particulares en que ascienden a montos cuyo pago en un corto o mediano plazo es inviable. La contratación de estos créditos se ha dado de manera rápida y con un mínimo de oposición en los congresos estatales, lo que ha provocado que el endeudamiento se genere de manera desmedida y con detalles poco claros sobre su pago. La que se plantea en la investigación establece que en contextos de gobiernos unificados, donde el gobernador y el partido mayoritario en el congreso son del mismo partido, el congreso local se subordina al ejecutivo estatal sin restricciones para solicitar deuda ante instituciones financieras públicas o privadas. La variable dependiente es el nivel de endeudamiento de la entidad federativa y la variable independiente es el tipo de gobierno en la entidad federativa, es decir, unificado o dividido. En la investigación analizará el total de las entidades federativas de México entre el los años 2000 y 2018. Es decir, se trata de un análisis comparativo, en el que se revisará la situación del sobreendeudamiento de cada uno de los estados del país. Las variables a analizar son las siguientes 1) gobiernos con mayoría en el legislativo, 2) gobiernos sin mayoría en el legislativo, 3) partido que gobierna con mayoría, 4) partido que gobierna sin mayoría, 5) tipo de mayoría legislativa para contratar deuda, 6) tamaño de la deuda, 7) claridad/opacidad constitucional, lo que supone revisar si la Constitución estatal determina con claridad el procedimiento legislativo para contratar deuda, y 8) sostenibilidad de la deuda, que implica revisar el sistema de alertas sobre los límites del endeudamiento en cada entidad federativa. Para la elaboración del trabajo se utilizaron técnicas de investigación cualitativas. Se revisaron los registros de las páginas electrónicas de los congresos locales, las constituciones estatales, trabajos de investigación académicos sobre la conflictividad entre gobernadores y gobierno federal. Asimismo, se revisó información de medios impresos sobre el endeudamiento de las entidades federativas en el periodo referido y las páginas electrónicas de las áreas de finanzas de los gobiernos estatales. Con base en esta información, se construyó una base de datos que analiza con detalle las relaciones entre tipo de gobierno (unificado y dividido) y (sobre) endeudamiento estatal, así como la relación entre (sobre) endeudamiento y partido en el gobierno (PRI, PAN, PRD), datos que se analizan en combinación con lo que establecen las constituciones locales para definir las mayorías legislativas necesarias para contratar deuda. La tesis se divide en cinco capítulos. En el primero se hace una revisión del presidencialismo mexicano y lo que supuso en términos políticos para la limitación de la autonomía del federalismo y de la soberanía de las entidades federativas. Igualmente se destaca que las reformas políticas de 1977 y las subsiguientes hasta la de 1996, que le da autonomía al IFE, debilita el poder presidencial y fortalece gradualmente a los gobiernos de los estados. En el segundo capítulo se hace un recuento de cómo los gobernadores de diferentes partidos de oposición al PRI, pudieron ganar en varias entidades federativas a partir de 1989, lo cual fortaleció el peso de los gobernadores como bloque ante el gobierno central al punto que conforman la CONAGO para fortalecer su posición política. En el tercer capítulo se presenta un marco teórico para analizar los casos de los gobiernos subnacionales y su proclividad al sobreendeudamiento. Se destaca en este apartado que es importante analizar el contexto desde la perspectiva neoinstitucional y el institucionalismo histórico. Los conceptos de estas propuestas teóricas, permiten entender por qué prevalecen las reglas informales entre gobernadores y congresos y al interior de estos espacios legislativos. En el cuarto capítulo se presenta un estado del conocimiento donde se retoman los trabajos que analizan en los últimos años la relación entre congresos locales y los gobernadores en lo relativo a la contratación de deuda. En todos los casos, coinciden en la débil institucionalidad del poder legislativo local. En el capítulo 5 se presentan los principales hallazgos. Entre otros elementos se destaca la necesidad de un control político efectivo que monitoree el comportamiento financiero de los gobernadores mexicanos. Por décadas esta función recayó en el Ejecutivo federal, dejando un hueco tras el surgimiento de la pluralidad política del país. A través del trabajo se descubrió que el hueco dejado por el control presidencial debe llenarse de alguna manera, pues los congresos no son herramientas de control efectivas. En teoría, una legislatura estatal es capaz de ejercer límites sobre su gobernador y mucho más cuando la mayoría es de otro partido. Sin embargo, los datos muestran que la función de control, no se ejerce claramente, en el caso de la contratación de deuda estatal, independientemente de que se trate de un gobierno unificado o dividido.