GIRH, Gobernanza e Integridad en los Organismos Operadores de Agua, Caso: OPDAPAS Valle de Bravo

Abstract

El agua es el recurso vital para todos los seres vivos que habitamos este planeta, y aunque aproximadamente tres cuartas partes de la superficie del planeta están cubiertas por agua, de ésta solo el 2.5% es agua dulce (CONAGUA, 2015), sin embargo, no toda es apta para consumo humano. Derivado del creciente aumento demográfico, el agua se ha vuelto un elemento de suma importancia para la salud y la vida, haciendo de éste problema una crisis hídrica, aunque el principal problema no es la escasez, sino la falta de gestión y de gobernanza del agua para una población en constante crecimiento (WGF, 2009). Es por ello que, en las últimas décadas, en los foros mundiales sobre medio ambiente y agua, se ha propuesto a la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) como una respuesta a dicha crisis, ya que la GIRH considera que los múltiples usos del recurso hídrico son interdependientes y que se deben considerar como un conjunto (GWP, 2013). Dentro de las principales medidas de la GIRH para proteger y conservar el agua, resaltan los aspectos de gobernabilidad y gobernanza hídrica (OCDE, 2011). Dentro de la gobernanza del agua la –integridad y transparencia– se contemplan en el noveno principio (OECD/OCDE), y son de los más importantes, es decir los conceptos de acceso a la información, transparencia y la rendición de cuentas, están directamente relacionados con la –buena gobernanza– del agua (OCDE, 2015). En este sentido, la – integridad– se considera como un aspecto fundamental para la implementación de la GIRH (WGF, 2009), por su capacidad de democratizar y eficientar el servicio hídrico. En contraparte, la falta de integridad es el principal problema de una buena gobernanza hídrica–. En los últimos 10 años, en México y el mundo, se han visto avances importantes en temas de integridad, transparencia, así como de rendición de cuentas, y esto se debe, a que es un problema de índole global (Transparency International, 2008) que alcanza sensiblemente a la gestión de recursos hídricos en todas sus modalidades. En México y sus municipios, la gestión de los recursos hídricos de uso público–urbano se presenta en tres modelos, con características particulares cada uno: 1. Ayuntamientos 7 | P á g i n a (Regidor con Comisión de Agua, Dirección o Coordinación del Agua), 2. Comités Comunitarios y 3. Organismos Operadores de Agua (Anzures, 2016). En un municipio se pueden presentar uno o dos de los modelos de gestión o los tres simultáneamente; teniendo en cuenta que el primer modelo siempre está presente en todos los municipios, aunque dependiendo de la configuración de los modelos de gestión presentes en un municipio, las actividades del Regidor con Comisión de Agua cambian con cada configuración; los modelos de gestión del agua se describen así: 1.- En el primer caso del Ayuntamiento, específicamente de los –Regidores con Comisión de Agua–, los recursos financieros en este modelo de gestión, no son administrados directamente por el Regidor con la Comisión de Agua, es el Ayuntamiento a través de la Tesorería Municipal quien administra los recursos (Gob–EDOMEX, 1992/2017), tanto los propios (recaudados en el cobro de agua y otros servicios), como los recursos gestionados ante diversos programas estatales y federales (asignados). La aplicación de estos últimos recursos los ejerce la Dirección de Obras Públicas Municipales, pero también existe la adjudicación de contratos a empresas privadas, si se trata de obras hidráulicas nuevas (trabajo de campo: Jaimes, 2013–2015). En el mantenimiento preventivo y correctivo de los sistemas hidráulicos, los recursos financieros en este modelo, son ejercidos por el Regidor con Comisión de Agua y por su personal. Por lo tanto, en este modelo de gestión, la falta de integridad se presenta más en los actores que administran y ejercen los recursos financieros del municipio. Sin embargo, falta claridad en cuanto a las formas de falta de integridad y del tamaño territorial de esta forma de gestión del agua (trabajo de campo: Jaimes, 2013–2015). 2.- La segunda modalidad de gestión del agua, es la que se da por medio de –Comités Comunitarios–, y se presenta en aquellos municipios donde los gobiernos municipales, no tuvieron históricamente, la capacidad financiera ni técnica para administrar los recursos hídricos para llevarlos a la población (coinciden en gran parte con los municipios de alta presencia indígena); en este caso, los actores de la comunidad administran y deciden todo (autogestión) lo relacionado con sus recursos propios (Anzurez, 2016), y solo cuando no tienen la capacidad de enfrentar alguna situación operativa que requiera conocimiento especializado, es cuando acuden al representante del ayuntamiento (trabajo de campo: Jaimes, 2013–2015). 8 | P á g i n a En este modelo, en ocasiones la falta de integridad hídrica se presenta en los actores a cargo de los Comités de Agua (Presidente, Secretario, Tesorero y Vocales), ya que éstos no tienen la –obligación legal– de presentar ante ninguna autoridad reconocida, la rendición de cuentas (aunque lo hacen ante la Asamblea General del Pueblo) de los recursos monetarios del Comité; sin embargo, en dichas Asambleas no están claros los informes y terminan varias veces con problemas internos, comunitarios por la opacidad de la gestión hídrica de los Comités (García, 2016); sin embargo, hay notables excepciones. 3.- Finalmente, el tercer modelo y más reciente de gestión de los recursos hídricos en los Municipios, se da a través de los –Organismos Operadores de Agua–, que son Organismos descentralizados del Gobierno Municipal, con las atribuciones de una persona moral, incluso con la capacidad de adquirir deudas y créditos. Por sus siglas son identificados comúnmente como APAS, ODAPAS y otros, quienes administran sus recursos bajo la supervisión financiera del Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México (OSFEM), por tal motivo son sujetos a revisión y rendición de cuentas ante el Estado. Es decir, los ODAPAS están obligados por ley a rendir cuentas y a transparentar sus finanzas mediante reportes financieros mensuales a la autoridad competente (trabajo de campo: Jaimes, 2013–2015). Aún en este modelo de gestión del agua existen acciones de falta de integridad por parte de los actores que administran los ODAPAS, y se presentan principalmente en la interacción de actores gubernamentales (del Organismo) con los actores o usuarios de los servicios del ODAPAS. Se detecta que el principal problema de falta de integridad que afecta al sistema de gestión, se debe a siguen dependiendo de manera directa del representante del gobierno municipal (el Presidente Municipal), quien es el responsable de establecer los puestos y los sueldos de los actores gubernamentales del Organismo Operador (trabajo de campo: Jaimes, 2013–2015). En este sentido, hasta que se normen y se establezcan los límites y separación política de las interacciones entre Presidente municipal y ODAPAS, menor será el riesgo de acciones de falta de integridad. De igual forma se detecta que las demás faltas de integridad que se dan en las relaciones directas en los trámites entre actores y funcionarios, se podrán resolver en gran medida a través del uso de herramientas digitales, implementadas en los ODAPAS. 9 | P á g i n a Si bien existen estas tres formas o modelos de gestión del agua, al parecer existen municipios donde no solo existen, sino que conviven los tres modelos mencionados, por lo que es importante contextualizar cada caso. Es a partir del estudio de casos reales que se puede plantear y sugerir metodologías para gobernanza hídrica para mejorar las políticas públicas y la buena gobernanza hídrica con énfasis en integridad y transparencia (aquí se tomó el municipio de Valle de Bravo). Es importante ubicar el presente trabajo dentro de la línea de investigación de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) sobre Gobernanza del Agua, dirigidos por el Dr. Tonatiuh Romero y Dr. Carlos Díaz, por lo tanto, está soportado en investigaciones previas especializadas desarrolladas en el CIRA–UAEMex, tanto de Doctorado como de Maestría en Ciencias del Agua (Hinojosa, 2014; Campuzano, 2015; Anzurez, 2016; García, 2016; Gómez, 2016; Bernal, 2017). Es por ello que en el presente trabajo, como continuación de la línea de investigación, se propuso identificar los aspectos o factores críticos de integridad hídrica, dentro de la gobernanza del agua del Organismo Operador de Agua, caso del ODAPAS de Valle de Bravo con su contexto, la cual sirva como una guía sobre el uso de herramientas metodológicas, para determinar las prácticas de gobernanza del agua (presencias y ausencias), en materia de integridad y transparencia para los tomadores de decisiones enfocados en buscar una buena gobernanza hídrica municipal para los ODAPAS. Para lograr lo anterior, se hace uso de las herramientas teórico metodológicas desarrolladas para la gestión integrada de recursos hídricos (GIRH), donde los Organismos Operadores se entienden como un sistema y donde todas sus áreas son interdependientes, tal y como lo establece teóricamente Palerm (Fall, 2015), y lo hace metodológicamente la –Guía de planeación estratégica participativa para la gestión integrada de los recursos hídricos de la cuenca Lerma–Chapala–Santiago, capítulo Estado de México– (Díaz–Delgado, C. et al., 2009), la cual junto con el trabajo de campo de observación participativa, es decir, de trabajo como Subdirector del Área Técnica a largo de tres años dentro del Organismo Operador, se identificaron los factores críticos y sus aspectos positivos y negativos de gobernanza dentro de la gestión de los recursos hídricos, con un enfoque de integridad y transparencia. 10 | P á g i n a El presente trabajo de investigación está dividido en cuatro capítulos; en el primero definido como –Marco teórico–conceptual– se incluyen los conceptos operativos que conforman el marco teórico, donde se discuten y se definen las bases teóricas que son necesarias para identificar las prácticas de gobernanza del agua con énfasis en integridad, transparencia y rendición de cuentas, en el Organismo Operador de Agua (Valle de Bravo); así como la GIRH, gobernanza y gobernabilidad, integridad, transparencia; también se definen los modelos de gestión del agua en México y se establecen los criterios de un Organismo Operador, así como sus aspectos positivos y negativos, como modelo de gestión, con el fin de identificar las prácticas de gobernanza hídrica en el ODAPAS del caso de estudio. En el segundo capítulo denominado –Método y materiales–, se definen los materiales empleados, al igual que el método que regirá esta investigación, así como la metodología a seguir para cada uno de los objetivos que se establecieron en el protocolo de tesis y su aplicación al caso de estudio. Se elabora un diagrama metodológico general, donde se aprecia el seguimiento particular de cada objetivo específico, destacando el trabajo de campo participativo (trabajo de campo: Jaimes, 2013–2015), que ha sido fundamental para identificar con mayor precisión los aspectos del ODAPAS de Valle de Bravo. En el tercer capítulo, –Caso de estudio: Agua potable en Valle de Bravo–, se contextualiza y se define la espacialidad del trabajo de investigación con la caracterización del caso de estudio: contexto socio–histórico de la región, aspectos demográficos, físico–geográficos, marco legal vigente, hidrología y caracterización del agua potable en el municipio de Valle de Bravo, además que es el capítulo donde se aplicó la metodología GIRH (CIRA– UAEMex), para identificar los factores críticos que tienen mayor peso en el sistema, los cuales fueron fundamentales para desarrollar la discusión y la presentación de resultados. En el cuarto y último capítulo de –Resultados–, se presentan los resultados obtenidos con esta investigación, respecto a cada objetivo específico definido, además se incluye una discusión referente a dichos resultados, la cual sirvió para generar una serie de sugerencias, en relación a las prácticas de gobernanza hídrica identificadas en el caso de estudio. Es importante precisar que este documento de investigación todavía tiene alcances más específicos, los cuales se podrán trabajar en el Doctorado de Ciencias del Agua (DCA), para desarrollar un trabajo que se pueda replicar en otros ODAPAS.